Eine zwischenstaatliche Organisation ist eine Organisation, die durch eine formelle Vereinbarung (wie einen Vertrag oder ein Abkommen) zwischen zwei oder mehr Staaten gegründet wird. Diese Organisationen werden geschaffen, um gemeinsame Ziele zu verfolgen und die Zusammenarbeit in bestimmten Bereichen zu fördern. Zwischenstaatliche Organisationen haben in der Regel eine dauerhafte Struktur, eigene Organe und eine rechtliche Persönlichkeit, die sie von den Mitgliedstaaten unterscheidet.
Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.
EPG → Einheitliches Patentgericht
EU → Europäische Union, Recht der Europäischen Union
EPÜ, EPA → Europäisches Patentübereinkommen, Europäisches Patentamt
EPG, EPGÜ → Einheitliches Patentgericht, Übereinkommen über ein Einheitliches Patentgericht
Soweit zwischenstaatliche Einrichtungen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 GG Rechtsakte erlassen, kann das Bundesverfassungsgericht nicht nur den Übertragungsakt prüfen, sondern auch, ob Organe der zwischenstaatlichen Einrichtung im weiteren Verlauf das vom Integrationsgesetzgeber zu gewährleistende, vom Grundgesetz geforderte Minimum an Grundrechtsschutz verletzen und die deutschen Verfassungsorgane ihrer Verpflichtung nachkommen, im Rahmen ihrer Kompetenzen darauf hinzuwirken, dass die vom Grundgesetz geforderten Mindeststandards nicht unterschritten werden. Art. 24 Abs. 1 GG begründet damit ebenso wie Art. 23 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3, Art. 19 Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 und Art. 93 Abs. 1 GG eine inzidente Kontrollbefugnis des Bundesverfassungsgerichts.1)
Bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen nach Art. 24 Abs. 1 GG trifft die Verfassungsorgane eine Pflicht, den Wesensgehalt der Grundrechte als das vom Grundgesetz geforderte Minimum an Grundrechtsschutz nicht nur bei deren Gründung, sondern auch beim Vollzug ihres Integrationsprogramms sicherzustellen. Mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG erfordert dies die Gewährleistung eines wirkungsvollen Rechtsschutzes.2)
Art. 24 Abs. 1 GG öffnet die deutsche Rechtsordnung derart, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen werden kann, ohne dass es dazu eines Umsetzungs- oder Vollzugsaktes deutscher Stellen bedürfte.3)
Mit der Übertragung von Hoheitsrechten ermöglicht der Gesetzgeber zugleich eine Beschränkung der (Grund-)Rechte seiner Bürgerinnen und Bürger. In welchem Umfang dies geschieht, bemisst sich grundsätzlich nach dem jeweiligen Integrations- und Zustimmungsgesetz zu dem in Rede stehenden Vertrag.4)
Der Integrationsgesetzgeber darf Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung allerdings nur übertragen, wenn diese rechtsstaatliche, einen adäquaten Grundrechtsschutz verbürgende Garantien aufweist.5) Dass dieser Grundrechtsschutz nicht unterschritten wird, haben alle Verfassungsorgane im Rahmen ihrer Zuständigkeiten sicherzustellen.6)
Integrationsgesetze nach Art. 24 Abs. 1 GG sind als Akte deutscher Staatsgewalt an die im Grundgesetz verbürgten Grundrechte gebunden, deren Wesensgehalt (Art. 19 Abs. 2 GG) sie auch in Ansehung der supranationalen Hoheitsgewalt generell sicherzustellen haben.7) Dies gilt nicht nur für die (erstmalige) Übertragung von Hoheitsrechten auf die zwischenstaatliche Einrichtung, sondern auch beim nachfolgenden Vollzug ihres Integrationsprogramms.8) Das ist jedenfalls Ausdruck der die Verfassungsorgane treffenden grundrechtlichen Schutzpflicht und verpflichtet sie nicht nur zur Beobachtung des Vollzugs des jeweiligen Integrationsprogramms, sondern bei einer Berührung des Wesensgehalts der in Rede stehenden Grundrechte auch dazu, geeignete Abhilfe zu schaffen. Einzelne Verstöße von Maßnahmen der zwischenstaatlichen Einrichtung gegen ihr Mandat und dessen verfassungsrechtliche Grenzen führen dabei nicht zur Nichtigkeit des Integrationsgesetzes.9)
Die Grundrechte sind nicht nur Abwehrrechte gegen den Staat, sondern enthalten zugleich objektive Wertentscheidungen, aus denen sich zugleich eine Pflicht des Staates und seiner Organe ergibt, sich dort schützend und fördernd vor die Integrität der grundrechtlich geschützten Interessen zu stellen, wo der Einzelne nicht selbst für deren Integrität sorgen kann.10) Dabei entscheiden die zuständigen Verfassungsorgane grundsätzlich in eigener Verantwortung, wie sie die ihnen obliegenden Schutzpflichten erfüllen.11) Ihnen kommt insoweit ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu.12) Solche Gestaltungsspielräume bestehen nicht nur dort, wo es um die Berücksichtigung widerstreitender Grundrechtspositionen geht13); auch im Bereich der Außen- und Europapolitik obliegt es grundsätzlich der pflichtgemäßen Entscheidung und Verantwortung der zuständigen Verfassungsorgane, welche Maßnahmen ergriffen werden. Bestehende Risiken sind in die Erwägungen einzubeziehen und politisch zu verantworten.14). Dies gilt grundsätzlich auch für die Frage, wie und in welcher Weise der Schutzpflicht in Bezug auf Grundrechte gegenüber nicht deutscher Hoheitsgewalt am besten genügt werden kann.15)
Eine Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten liegt allerdings erst dann vor, wenn überhaupt keine Schutzvorkehrungen getroffen werden, die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben.16) Auf die Gewährleistung dieses Untermaßverbotes durch die zuständigen Verfassungsorgane haben die einzelnen Grundrechtsträger ein aus den jeweils in Rede stehenden Grundrechten abgeleitetes Recht.17)
Die Verantwortung der Verfassungsorgane für die Einhaltung der die supranationale Einrichtung konstituierenden völkerrechtlichen Verträge und des durch sie verbürgten Grundrechtsschutzes erfordert, dass sie die Umsetzung des Integrationsprogramms im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen kontinuierlich beobachten. Stellen die Verfassungsorgane dabei fest, dass der von der supranationalen Organisation zu gewährende Grundrechtsschutz hinter dem von Art. 19 Abs. 2 GG geforderten Niveau zurückbleibt, sind sie verpflichtet, auf eine Beseitigung des Schutzdefizits hinzuwirken18) und die der Gründung der supranationalen Einrichtung zugrunde liegenden Verträge gegebenenfalls nachzubessern.19)
Die Verfassungsorgane trifft darüber hinaus eine Verpflichtung, gegenüber der zwischenstaatlichen Einrichtung und ihren Organen mit Blick auf das betroffene Grundrecht gegebenenfalls aktiv für die Beachtung des grundrechtlich geforderten Mindeststandards einzutreten. Sie sind verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung von durch die Verträge nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken und – solange diese fortwirken – geeignete Vorkehrungen zu treffen, die deren innerstaatliche Auswirkungen so weit wie möglich begrenzen.20)
Inhalt und Reichweite der grundrechtlich induzierten Handlungspflichten hängen dabei von den konkreten Gegebenheiten ab, insbesondere vom Statut der betroffenen zwischenstaatlichen Einrichtung.21)
Einzelne Verstöße von Maßnahmen der zwischenstaatlichen Einrichtung gegen ihr Mandat und dessen verfassungsrechtliche Grenzen führen nicht zur Nichtigkeit des Integrationsgesetzes. Allerdings kann die Verfehlung des vom Grundgesetz geforderten Mindeststandards an Grundrechtsschutz durch die zwischenstaatliche Einrichtung und ihre Organe dazu führen, dass das Zustimmungsgesetz zu dem der Einrichtung zugrunde liegenden völkerrechtlichen Vertrag wegen struktureller Vollzugsdefizite nachträglich verfassungswidrig wird. Das ist anzunehmen, wenn die verfassungswidrige Vollzugspraxis auf das Zustimmungsgesetz selbst zurückzuführen ist und darin ein strukturbedingtes normatives Regelungsdefizit zum Ausdruck kommt22). Auch eine Veränderung der Rahmenbedingungen kann zur nachträglichen Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes führen.23)
Für Zustimmungs- und Integrationsgesetze gelten insoweit die allgemeinen Regeln. Beschränken sich die Verstöße gegen das Mandat der zwischenstaatlichen Einrichtung aber auf die fehlerhafte Anwendung der vertraglichen Regelungen in einem konkreten Fall, wird dadurch die Wirksamkeit des Integrationsgesetzes nicht infrage gestellt.24)
Mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG hat der Integrationsgesetzgeber bei der Übertragung von Rechtsprechungsaufgaben auf supranationale Einrichtungen im Rahmen von Art. 24 Abs. 1 GG sicherzustellen, dass den von Maßnahmen der zwischenstaatlichen Einrichtung Betroffenen insoweit ein wirkungsvoller Rechtsschutz offensteht.25)
Die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG beziehungsweise die Justizgewährungspflicht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG garantieren einen wirkungsvollen Rechtsschutz, der auch bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen gewährleistet werden muss. Damit ist verbürgt, dass der Zugang zu einer gerichtlichen Entscheidung in der Sache – vorbehaltlich verfassungsunmittelbarer Schranken – in keinem Fall ausgeschlossen, faktisch unmöglich gemacht oder in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert wird.26)
Da die Gewährleistung des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) und die Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) unverzichtbarer Bestandteil jedes fairen, dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit folgenden Verfahrens sind27), ist der Integrationsgesetzgeber des Art. 24 Abs. 1 GG zudem verpflichtet, ein Mindestmaß an unverfügbarer gerichtlicher Zuständigkeitsordnung und ein Minimum an rechtlichem Gehör auch dann sicherzustellen, wenn er die Rechtsprechungsaufgabe teilweise auf eine supranationale Einrichtung überträgt.28)
Diesen Anforderungen wird der durch eine zwischenstaatliche Einrichtung und ihre Organe zu gewährleistende Rechtsschutz nur gerecht29), wenn er die Eröffnung eines Rechtswegs gegen hoheitliche Maßnahmen der zwischenstaatlichen Einrichtung vorsieht, die Überprüfung durch unabhängige mit hinlänglicher Gerichtsbarkeit ausgestattete Spruchkörper erfolgt und der Spruchkörper aufgrund eines angemessenen Verfahrens entscheidet, insbesondere rechtliches Gehör gewährt, durch seine Entscheidungen Rechtsverletzungen wirksam sanktioniert und dem Streitgegenstand angemessene Angriffs- und Verteidigungsmittel sowie die Möglichkeit eines frei gewählten, kundigen Beistandes vorgesehen sind. Ob ein solcher wirkungsvoller Rechtsschutz zur Verfügung steht, ist auf der Grundlage einer Gesamtbetrachtung zu entscheiden.30)
Die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes beinhaltet zunächst Mindestanforderungen an die Rechtswegeröffnung. Insoweit muss jeder potentiell rechtsverletzende Akt der zwischenstaatlichen Einrichtung und ihrer Organe in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht einer richterlichen Prüfung unterliegen. Der Zugang zu einer richterlichen Entscheidung in der Sache darf daher – vorbehaltlich verfassungsunmittelbarer Schranken – nicht ausgeschlossen, faktisch unmöglich gemacht oder in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden.31)
Diesbezüglich reicht es aus, wenn für die Überprüfung supranationaler Hoheitsakte eine Tatsacheninstanz vorgesehen wird. Einer Überprüfung erstinstanzlicher Entscheidungen durch eine Rechtsmittelinstanz bedarf es nicht. Weder Art. 19 Abs. 4 GG noch Art. 20 Abs. 3 GG verbürgen einen Instanzenzug.32)
Sieht das supranationale Recht eine zweite Instanz vor, so kann diese auf außerordentliche Rechtsbehelfe und Rechtsfragen beschränkt werden. Insoweit besteht – wie auch im nationalen Recht – ein weiter Ermessensspielraum des Vertrags- beziehungsweise Integrationsgesetzgebers bei der Ausgestaltung des Rechtsschutzsystems.33)
Diese Wertungen decken sich mit den Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Grundrechtecharta (GRCh), die bei der Auslegung von Art. 19 Abs. 4 GG zu berücksichtigen sind.34) So ergibt sich aus der EMRK keine Pflicht zur Einrichtung von Berufungs- oder Revisionsgerichten.35) Nach Art. 47 GRCh ist ein Zugang zu einer gerichtlichen Instanz ebenfalls ausreichend, eine Folgeinstanz nicht geboten.36)
Die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes erfordert darüber hinaus eine Überprüfung des Rechtsschutzbegehrens durch einen unabhängigen Spruchkörper, der mit einer dem Rechtsschutzbegehren angemessenen Prüfungs- und Entscheidungsmacht über tatsächliche und rechtliche Fragen ausgestattet ist. Dazu gehört nach der im Kern übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass die Unabhängigkeit der Entscheidenden gewährleistet ist. Erforderlich sind eine institutionelle Trennung von den Verwaltungseinheiten, über deren Rechtsakte der Spruchkörper zu judizieren hat, und die Gewährleistung sachlicher und persönlicher Unabhängigkeit der Richter. Dabei können für zwischenstaatliche Einrichtungen besondere Anforderungen gelten.37)