Unabhängigkeit der Richter

Artikel 17 (1) EPGÜ → Richterliche Unabhängigkeit und Unparteilichkeit

→ Unabsetzbarkeit der Richter
→ Auswahl der Richter

Die Unabhängigkeit der Richter ist Ausdruck des Grundsatzes der Gewaltenteilung. Sie gehört zu den verfassungsgestaltenden Strukturprinzipien¹⁾ und zählt zum Leitbild der rechtsprechenden Gewalt nach dem Grundgesetz.²⁾

Insoweit ist die Unabhängigkeit der zur Entscheidung berufenen Richter auch Bestandteil des Wesensgehalts von Art. 19 Abs. 4 GG.³⁾

Die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes erfordert eine Überprüfung des Rechtsschutzbegehrens durch einen unabhängigen Spruchkörper, der mit einer dem Rechtsschutzbegehren angemessenen Prüfungs- und Entscheidungsmacht über tatsächliche und rechtliche Fragen ausgestattet ist. Dazu gehört nach der im Kern übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass die Unabhängigkeit der Entscheidenden gewährleistet ist. Erforderlich sind eine institutionelle Trennung von den Verwaltungseinheiten, über deren Rechtsakte der Spruchkörper zu judizieren hat, und die Gewährleistung sachlicher und persönlicher Unabhängigkeit der Richter. Dabei können für zwischenstaatliche Einrichtungen besondere Anforderungen gelten.⁴⁾

Die richterliche Unabhängigkeit setzt nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Art. 92 GG eine institutionelle Trennung von Rechtsprechung und Verwaltung voraus.⁵⁾

Ein Richter kann nicht über Rechtsakte entscheiden, an denen er gegebenenfalls zuvor als weisungsabhängiger Beamter mitgewirkt hat.⁶⁾ Unbedenklich sind dagegen Tätigkeiten von Richtern im Bereich der reinen Justizverwaltung ⁷⁾, denn über die in diesem Zusammenhang getroffenen Rechtsakte entscheidet das Gericht nicht selbst. Der im Rahmen einer Verwaltungsbehörde eröffnete Rechtsschutz (sog. Administrativjustiz) stellt dagegen keinen gerichtlichen Rechtsschutz im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG dar.⁸⁾

Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK müssen zivil- und strafrechtliche Gerichtsverfahren von einem institutionell-organisatorisch unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht verhandelt werden. Diese Gerichte müssen unabhängig von der Exekutive sein.⁹⁾

Die Richter genießen auf dieser Grundlage einen strukturellen Schutz gegen sachwidrige äußere Einflussnahmen.¹⁰⁾

Ebenso muss in diesem Verfahren ausgeschlossen sein, dass Mitglieder eines Gerichts aufgrund beratender Funktion in der Gesetzgebung oder Exekutive im Vorfeld mit Fällen befasst werden, über die sie später als Richter zu entscheiden haben.¹¹⁾

So hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte etwa die Unparteilichkeit eines Gerichts angezweifelt, weil einige der an der gerichtlichen Entscheidung mitwirkenden Richter zuvor die Verwaltung in dieser Sache juristisch beraten hatten.¹²⁾

Bei der Frage der institutionellen Unabhängigkeit sind die ausgeübte Funktion und die interne Organisation zu berücksichtigen. Selbst der äußere Anschein kann von Bedeutung sein.¹³⁾

Sobald ein Richter auch in die Verwaltungshierarchie eingeordnet ist, über deren Maßnahmen er zu befinden hat, könnten die seiner Gerichtsbarkeit unterworfenen Personen annehmen, dass er mit seinen Kollegen solidarisch ist. Eine solche Situation könnte das Vertrauen in Frage stellen, das Gerichte in einer demokratischen Gesellschaft vermitteln sollen.¹⁴⁾

Auch für die Rechtsordnung der Europäischen Union ist die Unabhängigkeit der Richter von fundamentaler Bedeutung.¹⁵⁾ Sie ist essentiell für das reibungslose Funktionieren des Systems der justitiellen Zusammenarbeit, weil die Vorlageberechtigung von Einrichtungen nach Art. 267 AEUV, die mit der Anwendung des Unionsrechts betraut sind, unter anderem daran geknüpft ist, dass sie unabhängig sind. Zudem gehört die Unabhängigkeit nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Wesensgehalt des in Art. 47 GRCh verankerten Grundrechts auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und ein faires Verfahren.¹⁶⁾

Nach dem für einen Rechtsstaat kennzeichnenden Grundsatz der Gewaltenteilung ist die Unabhängigkeit der Gerichte gegenüber der Legislative und der Exekutive zu gewährleisten.¹⁷⁾

Der Gerichtshof hat insoweit auch den Vergabeüberwachungsausschuss des Bundes als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV eingestuft¹⁸⁾, weil dessen Tätigkeit in völliger Autonomie ausgeübt werde, er keiner Stelle untergeordnet sei und von keiner Stelle Anordnungen oder Anweisungen bekomme¹⁹⁾.²⁰⁾

Zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes fordert der Gerichtshof ein faires Verfahren unabhängig von der vollziehenden Gewalt²¹⁾. Insoweit hat er die Unabhängigkeit eines Gerichts auch daran gemessen, ob es vor Interventionen oder Druck von außen geschützt ist, die die Unabhängigkeit eines Urteils seiner Mitglieder gefährden könnten.²²⁾

Die Unabhängigkeit der rechtsprechenden Gewalt hat darüber hinaus eine sachliche und eine persönliche Dimension. Nur so ist die Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG und im Rahmen des allgemeinen Justizgewährungsanspruchs, der seinerseits wesentlicher Bestandteil des Rechtsstaats ist, möglich.²³⁾

Die in Art. 97 Abs. 1 GG garantierte sachliche Unabhängigkeit der Richter soll sicherstellen, dass die Gerichte ihre Entscheidungen allein an Gesetz und Recht ausrichten. Auch soll das Vertrauen der Rechtsuchenden und der Öffentlichkeit in die Objektivität und Sachlichkeit der Gerichte gefestigt werden.²⁴⁾ Das bedeutet im Wesentlichen, dass die Richter nur an das Gesetz gebunden, also frei von Weisungen sind.²⁵⁾ Der Exekutive ist darüber hinaus grundsätzlich aber auch jede andere Form der Einflussnahme auf den Inhalt der Rechtsprechung untersagt. Hierzu zählen mittelbare, subtile und psychologische Einflussnahmen. Zu vermeiden ist deshalb jede Einflussnahme(-befugnis) der Exekutive, die zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Gerichte nicht erforderlich ist.²⁶⁾

Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist dagegen die Einbindung der Exekutive oder gar ihr – durch Art. 33 Abs. 2 GG begrenztes – Entscheidungsrecht bei der Ernennung von Richterinnen und Richtern. So steht etwa dem zuständigen Bundesminister nach Art. 95 Abs. 2 GG eine Art gebundenes Vetorecht bei der Ernennung der durch den Richterwahlausschuss gewählten Bundesrichter zu.²⁷⁾

Die persönliche Unabhängigkeit der Richter ist in Art. 97 Abs. 2 GG institutionell abgesichert.²⁸⁾ Als Minimum wird vorausgesetzt, dass Richterinnen und Richter vor Ablauf ihrer Amtszeit nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und gegen ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung abberufen werden können.²⁹⁾ Dienstaufsichtsrechtliche Befugnisse oberster Landesbehörden sind dagegen grundsätzlich keine Beeinträchtigung der persönlichen Unabhängigkeit, solange sie sich im Rahmen des § 26 DRiG halten.³⁰⁾ Bezüglich der Amtszeit von Beamten, die als Richter auf Zeit ernannt worden sind, hat das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf den Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit mögliche Wiederernennungen als verfassungswidrige Einschränkung der richterlichen Unabhängigkeit angesehen³¹⁾, für die Richter der Landesverfassungsgerichte und für ehrenamtliche und Laienrichter jedoch Ausnahmen zugelassen.³²⁾

Im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention ist anerkannt, dass die Richter unabsetzbar sein und für eine gewisse Mindestdauer im Amt verbleiben müssen, wobei für Richter, die ohne Vergütung tätig werden, eine Amtszeit von drei Jahren für angemessen erachtet wird.³³⁾

Auch die Verfassungen einer Reihe anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union enthalten konkrete Anforderungen an die Gewährleistung von Rechtsschutz durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. So normiert beispielsweise Art. 87 Abs. 1 öst B-VG, dass die „Richter in Ausübung ihres richterlichen Amtes unabhängig“ sind. Gleiches gilt für Art. 151 § 1 BelgVerf, Art. 117 Abs. 1 SpanVerf, Art. 87 Abs. 1 GriechVerf, Art. 45 Abs. 1 und Art. 173 PolVerf oder Art. 203 PortVerf. Nach Art. 104 Abs. 1 ItalVerf bilden die „Richter einen selbstständigen und von jeder anderen Gewalt unabhängigen Stand“, nach Art. 64 Abs. 1 FranzVerf ist der Präsident der Republik der Garant für die Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit.³⁴⁾

Die Anforderungen von Art. 97 und Art. 20 Abs. 3 GG sind indes mit dem funktionalen Kern richterlicher Unabhängigkeit nicht identisch und bestimmen angesichts der unterschiedlichen Ausgestaltung der richterlichen Unabhängigkeit auf europäischer und nationaler Ebene im Einzelnen nicht das Mindestmaß wirkungsvollen Rechtsschutzes, den der Integrationsgesetzgeber bei der Übertragung der Rechtsprechungsaufgabe auf zwischenstaatliche Einrichtungen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 GG sicherzustellen hat. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Anforderungen aus Art. 97 Abs. 1 GG an deutsche Gerichte nicht ohne Abstriche auf den Rechtsschutz durch zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden können (vgl. BVerfGE 73, 339 <376>). Insoweit sind bei internationalen und supranationalen Gerichten Abweichungen vom Standard des Art. 97 GG im Hinblick auf die institutionelle Trennung von Vollzugs- und Rechtsprechungsaufgaben zulässig, solange Individualrechtsschutz durch unabhängige Stellen gewährt wird.³⁵⁾ Auch für die Amtszeit der Richter und ihre Rechtsstellung sind Abweichungen möglich.³⁶⁾ Zeitlich begrenzte Amtszeiten für Richter stellen an internationalen und europäischen Gerichten den Regelfall dar und sind häufig mit der Möglichkeit einer Wiederwahl verbunden. Auf der Ebene der Europäischen Union sehen Art. 253 Abs. 1 Halbsatz 2 und Abs. 4 sowie Art. 254 Abs. 2 Sätze 2 und 4 AEUV sechsjährige Amtszeiten am Gerichtshof und am Gericht der Europäischen Union ebenso vor wie die Möglichkeit einer Wiederernennung³⁷⁾. Dagegen ist eine Wiederwahl für die Richter des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nach einer Amtszeit von neun Jahren mit Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls am 1. Juni 2010³⁸⁾ in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 EMRK ausdrücklich ausgeschlossen worden³⁹⁾.⁴⁰⁾

Die Anforderungen an die institutionelle Trennung von Verwaltungs- und Rechtsprechungsfunktionen haben sich in den vergangenen Jahrzehnten vor allem in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, in Ansätzen auch in der jüngeren Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union verschärft. Dies ist bei der Bestimmung des von Art. 19 Abs. 2 und 4 GG geforderten Mindestmaßes an wirkungsvollem Rechtsschutz zu berücksichtigen, das im Lichte von Europäischer Menschenrechtskonvention und Grundrechtecharta zu bestimmen ist .⁴¹⁾

Die deutschen Verfassungsorgane sind verpflichtet, dieses Mindestmaß im Rahmen der Europäischen Patentorganisation sicherzustellen und gegebenenfalls auch eine Änderung des Europäischen Patentübereinkommens herbeizuführen.⁴²⁾

Art. 20 (2) GG → Grundsatz der Gewaltenteilung